深度关注丨堵塞违规决策背后制度漏洞

图为济南文旅集团党员干部正在参观山东省济南市党员领导干部“讲规矩、守纪律”警示教育展。谢士钧　摄

　　山东省济南市纪委监委严肃查处国有企业腐败案件的同时，做好查办案件“后半篇文章”，通过制发纪检监察建议等，督促行业主管部门、国有企业深挖案件背后的管理漏洞、制度空隙和责任缺位。图为济南市纪委监委专案组就方连庆案进行案件分析。王鹏飞 摄

　　今年以来，山东济南频频走进游客镜头、亮相社交网络。作为天下第一泉风景区、济南野生动物世界、济南跑马岭生态休闲度假区等热门旅游地的管理运营单位，济南文旅发展集团有限公司2024年上半年营收较同期增长226.48%，利润较同期增长102.69%；2023年，完成既定主要经营指标，实现扭亏为盈，营收较2022年增长22.2%，利润增长411.2%，获评AA+主体信用评级。

　　济南文旅集团的发展态势，得益于疫情过后文旅市场的强劲复苏，也与该企业开展以案促改、推进系统治理密不可分。2023年2月至7月，济南市纪委监委严肃查处文旅集团原党委副书记、总经理方连庆滥用职权、受贿案，发现该集团及下属单位存在贯彻民主集中制不严不实、对项目经营和下属公司监管失职失责、制度执行不力等问题。市纪委监委向文旅集团公司党委制发关于从严管企治企、促进完善发展的纪检监察建议，督促其严格执行民主集中制、严控经营风险、严密监督权力运行，推动企业规范化科学化发展。

　　严查滥用职权、违规向民营企业出借资金问题

　　济南市审计局在对方连庆离任审计时发现，方连庆任职期间，济南文旅集团在重大经济决策、财务收支管理等方面存在问题，将有关问题线索移送市纪委监委。市纪委监委对有关问题线索进行初核，发现其滥用职权、违规向民营企业出借资金问题。

　　2019年初，山东某国际旅游公司实际控制人张某为偿还公司所欠外债，向时任文旅集团总经理方连庆寻求帮助。两人商定成立混改公司，由文旅集团出资开展国际包机业务，张某利用文旅集团的出资归还公司债务，并负责混改公司实际运营。在方连庆的建议下，张某还成功游说文旅集团其他领导。在方连庆等人支持下，混改公司得以成立。

　　公司成立后，经方连庆同意，张某以混改公司开展国际包机业务需要资金为名，向文旅集团借款4480万余元。资金打入混改公司账户后，张某安排财务人员将款项分别转账到4家旅行社，后由4家旅行社将钱打给十余家公司，经过非常复杂的资金流动，钱款最终汇入张某公司账户。

　　“从银行流水看，走账的痕迹明显，借款资金额度明显虚高，显然这里头有问题。”济南市纪委监委第九审查调查室有关负责同志说。

　　2023年2月，方连庆被立案审查调查并采取留置措施。经查，方连庆滥用职权，违反国有企业禁止出借资金的管理规定，通过违规决策、隐瞒事实真相、成立混改公司等方式，将文旅集团资金出借给混改公司，实际由张某企业使用，造成国有资产特别重大损失。方连庆还存在其他违纪违法问题。

　　济南市纪委监委第九审查调查室有关负责同志介绍，方连庆不顾企业长远发展，急于增加企业资产，在不符合商业逻辑的情况下，盲目投资收购很多项目，这些项目后期成为文旅集团沉重的包袱，埋下了很多发展隐患。

　　最终，方连庆被“双开”，后因犯国有公司人员滥用职权罪、受贿罪，被判处有期徒刑七年六个月，并处罚金二十万元。文旅集团相关党员领导干部也受到问责处理。

　　完善议事决策机制，避免民主集中制执行不到位，少数人决定重大事项

　　济南市纪委监委通报称，方连庆“在济南文旅集团任职期间，违背组织原则，违反民主集中制，在大多数班子成员不同意的情况下，少数人决定并推进重大项目实施”。在纪检监察建议中，市纪委监委直指文旅集团“贯彻民主集中制不严不实”问题：“民主集中制执行不到位，少数人决定重大事项，导致党委会形同虚设，个别项目决策中多数参会人员存在疑问和建议的情况下，即由主要负责人‘拍板’形成决议推动落实。”

　　文旅集团组建于2017年，起初，集团党委会会议制度和上会程序不规范，由主要负责人决定需要研究的事项，上会事项一般也不提前征求其他党委班子成员意见建议，均是直接上会讨论，由参会的党委班子成员现场表态、发表意见。缺少前期沟通和酝酿环节，导致党委班子成员对相关事项了解不全不透，在会上发表意见缺乏针对性。

　　在讨论与山东某国际旅游公司实际控制人张某合作成立混改公司一事时，4位班子成员先后表态，均认为市场调研不深入、可行性论证不充分，不同意成立该公司。然而，党委会最终并未采纳大多数人的意见，而是违背少数服从多数的原则，形成了同意成立混改公司的决定。

　　针对案件暴露的这些问题，纪检监察建议要求文旅集团党委“落实好民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项，提高科学决策、民主决策的能力。”

　　文旅集团党委按照纪检监察建议要求，首先对议事决策机制进行了完善。集团董事会设立了3个专委会，制定分级决策事项清单、专委会实施细则，规范董事会决策与运作；制定《中共济南文旅发展集团有限公司委员会研究决定、前置研究讨论事项清单（试行）》，修订《中共济南文旅发展集团有限公司委员会议事决策规则（试行）》《中共济南文旅发展集团有限公司委员会“三重一大”决策制度实施办法（试行）》，厘清党委和其他治理主体的权责边界，明确党委议事决策的范围、程序和相关要求，要求针对决策事项事前充分调研、摸清情况，听取各方意见，提出可行性举措。

　　按照要求，文旅集团党委对决策程序作了进一步规范，规定凡重大决策、重大项目安排、重要人事任免和大额资金运作，均实行集体研究决策。会前，深入调查研究、充分论证，必要时事前听取班子成员意见建议；会中，班子成员充分发表意见，党委主要负责人实行末位表态制，不得以征求意见等方式作出决策；会后，督促相关班子成员切实承担起落实党委会议定事项的责任，定期督查督办，确保党委会决策落到实处。

　　济南某综合休闲度假区项目，是文旅集团2023年度重大项目安排事项。事项上会前，集团董事会事先与集团党委沟通，由集团党委前置研究，进行把关定向。此后，经董事会民主决策，该项目已于今年3月顺利开工。

　　督促文旅集团聚焦主责主业，打造重点项目，严控经营风险

　　审查调查发现，2021年9月前，文旅集团党委班子领导作用发挥不够，发展方向把得不准，偏离主责主业，风险性投资占比较高，国有资产流失隐患较大。

　　纪检监察建议直指文旅集团“对项目经营和下属公司监管失职失责”问题，提出“文旅集团作为国有资本投融资平台，没有把保障国有资本安全放在首要位置，开展业务不进行全面市场调研、成本测算、风险预判，内控机制形同虚设。”“集团下属投资公司投资入股的项目，不少经营状况不佳，主要依赖集团提供担保及借款维持运转。”

　　在纪检监察机关的督促下，文旅集团党委制定《济南文旅发展集团有限公司高质量发展规划》《济南文旅集团投资管理制度（试行）》，聚焦文化、旅游、体育、教育、康养、园林产业的投资与运营和乡村振兴等核心业务，严控非主业、限制类、高风险业务的投资，严格甄选投资合作对象，突出打造重点项目引擎。

　　严控经营风险是企业持续健康发展的重要前提，集团党委在这方面也拿出了一系列举措。做好投前风险效益评估，及时根据市国资委发布信息动态调整投资项目负面清单，进行可研论证专题分析，加强投资决策流程管控，降低风险发生可能性；开展集团及权属企业亏损专项整治，统筹推进减亏止损，坚决处置亏损、低效项目，一批风险项目依法依规有序解决。

　　2023年以来，文旅集团统筹实施重点文旅类项目，纳入市重大项目8个，省重大项目1个，目前正在推进埠村国际综合休闲度假区、奥体体育健身休闲聚集区、千佛山假日酒店、遇见明湖、济南鲜花港休博园等重点项目建设工作。

　　文旅集团问题的出现，除个别领导干部的问题外，制度缺失和执行不到位也是重要原因。济南文旅投资集团是济南文旅集团下属开拓性企业，负责文旅集团投资和拓展性主责业务。方连庆在担任济南文旅集团党委副书记、总经理时，兼任文旅投资集团董事长，在收购某民营公司股权时，投资公司分别出资299万元、130万元，故意规避超300万元需集团审批的规定，签订股权转让协议。这种行为，暴露了方连庆任职期间，文旅集团及下属公司制度执行上存在该报告不报告、该备案不备案、故意规避甚至明知故犯等问题。

　　对此，文旅集团严格执行国资委相关工作要求，每月通过市国资监管平台，报送企业财务快报、债务情况、借款情况；每年年初向国资委报送年度投资计划，按月报送上月投资计划执行情况、开发建设类股权投资类项目的累计投资、项目进度情况，年中向国资委上报投资计划调整方案备案。

　　同时，文旅集团聚焦财务管理、招标采购、项目运营等开展自查自纠，重点关注易发生腐败、滥用职权岗位，形成集团和下属企业风险点清单，明确各风险点防控措施，把党风廉政建设嵌入到集团内控管理和各项业务中。

　　如今，文旅集团大力倡树“重实干、重实绩、重基层”的工作导向，不少干部职工告诉记者，切实感受到人心思进、人心思干，昂扬向上、奋发有为的良好氛围正在形成。（中央纪委国家监委网站 韩亚栋 自山东济南报道）